Одной из громких отставок этого года стал уход с поста вице-губернатора и председателя комитета бюджетно-финансовой политики и казначейства Александра Дорждеева. Александру Дорждееву довелось работать при двух губернаторах – Николае Максюте и Анатолие Бровко, и многие это связывают исключительно с высоким профессионализмом этого человека. При том, что именно на годы его работы выпало нелегкое время постоянного реформирования бюджетных отношений, Волгоградской области удавалось удачно вписываться в существующие реалии. О том, как за последние годы менялась бюджетно-финансовая система страны и региона, почему дефицит бюджета – это хорошо, и что такое реформа бюджетной сферы, корреспондент ИА “Волга-Каспий” беседует с бывшим заместителем губернатора.
– Александр Владимирович, руководство управлением областными финансами на вас было возложено в 2006 году. На тот момент для Волгоградской области вы были человеком новым. Как вы оценивали ситуацию в регионе и, какие задачи перед вами стояли?
– На протяжении последних десятилетий в России реформируется бюджетная система, акцент перемещается от анализа влияния решений органов власти на состояние финансовой системы к оценке роли институтов в координации деятельности участников бюджетного процесса. Как вы помните, середина двухтысячных годов – это период, когда в стране все явнее стал ощущаться подъем как в экономической, так и в финансовой сферах. И Волгоградская область как крупный промышленно развитый регион удачно вписалась в общую положительную картину. Основная же задача, которая стояла на тот момент перед финансовыми органами региона, – повысить отдачу экономики в пользу областного и местных бюджетов, перевести наметившиеся тенденции подъема в бюджетную систему Российской Федерации.
В стране набирала силу бюджетная реформа. Необходимо было активно включаться в этот процесс, налаживать более тесное взаимодействие с федеральными структурами, прежде всего с Министерством финансов. Мало кто знает, но в то время отчеты об исполнении бюджета Волгоградской области за 2003-2005 годы Министерство не принимало. Камнем преткновения стал ряд спорных полномочий, долги по которым область за собой не признавала, а у федерального ведомства на этот счет была своя иная позиция. Конфликт вылился в целую череду судебных процессов. Надо было предпринимать кардинальные меры. И мы их приняли. Вместо откровенного противостояния выбрали другую тактику – конструктивного диалога с Минфином. В итоге большую часть долгов региону все же списали, некоторую часть, конечно, пришлось заплатить. Вот эта практика не конфронтации, а деловых переговоров, не спора, а здоровой дискуссии – в будущем оправдала себя. И не только во взаимодействии с федеральными структурами и ведомствами, но и с областной думой, органами местного самоуправления.
Что касается конкретных направлений работы, их было сформулировано несколько. Первое – управление региональным долгом: необходимо было продолжить работу по оптимизации накопленного областью долга, минимизировать расходы на его обслуживание и снижения кредитных рисков, а также обеспечить устойчивость и безопасность бюджетной системы, и повысить инвестиционную привлекательность региона путем присвоения области кредитного рейтинга. Второе – сформировать и закрепить на законодательном уровне четкие правила работы между областью и муниципальными образованиями, разработать прозрачную методику межбюджетных отношений. Третье – среднесрочное планирование, переход на трехлетний бюджет. Ну и четвертое направление – реформирование общественных финансов.
Вот непосредственно этой работой мы и занимались последовательно все предыдущие годы.
– Переход на трехлетнее бюджетное планирование, новая методика межбюджетных отношений В свое время они, действительно, имели почти революционный характер. Между тем, скажем, та же методика не всеми была воспринята однозначно. Помнится, было много критики в основном со стороны самих глав муниципальных образований. Был ли возможен иной вариант развития межбюджетных отношений, менее кардинальный и конфликтный?
– Никакого другого варианта не было, если конечно, мы хотели не топтаться на месте, а двигаться вперед. Как федерация устанавливала четкие правила игры с субъектами, так и регионы в свою очередь должны были выстраивать прозрачные отношения с муниципальными образованиями. Дело не в самой методике. Это лишь институциональный инструмент, один из многих. Главное – впервые межбюджетные отношения в регионе закреплены законом на постоянной бессрочной основе. Если раньше формирование межбюджетных отношений каждый год начиналось практически с чистого листа, то начиная с 2008 года, оно строится в среднесрочной перспективе. Приступая к работе по планированию собственных бюджетов, муниципалитеты уже знают как будут распределяться ресурсы и сколько они получат. Да и сама процедура согласования параметров областного и местных бюджетов до принятия закона вместо конструктивной работы, на деле оборачивалась бесконечными спорами между главами образований, кому больше требуется финансовой помощи. Получалось что? Сумел глава пролоббировать свои интересы – получил больше средств, не сумел – остался с минимумом. Риск проявления субъективного, коррупциогенного фактора налицо. Это нормально? Конечно же, нет.
Можно сколько угодно критиковать действующую методику, но то, что она однозначно исключает разного рода манипуляции в пользу той или иной территории, фальсификации, а главное учитывает исключительно объективные факторы – это факт. Как и то, что данная методика гарантирует всем муниципальным образованиям равные финансовые возможности для исполнения собственных задач местного значения.
Кроме того, Волгоградская область первая среди субъектов федерации приняла долгосрочную программу по развитию межбюджетных отношений. Есть и другие уникальные для России новации – субсидия на сбалансированность, благодаря которой удалось создать мотивацию для органов местного самоуправления по наращиванию собственной доходной базы, и гарантирующая неснижение объемов финансовой помощи. Это и методика оценки трех субсидий, стимулирующих муниципалитеты, а также внедрение программно-целевых методов в распределение межбюджетных трансфертов.
– Областной бюджет вот уже на протяжении многих лет является социально ориентированным. И каждый год это преподносится как большая заслуга. Но разве это не норма?
– Любой бюджет – будь-то федеральный, региональный или местный должен служить интересам людей, работать на благо жителей каждой конкретной территории. И это норма.
Да, в последние годы инвестирование в человеческий капитал было одним из приоритетных направлений работы администрации области. Этому способствовали вполне объективные причины. Давайте оглянемся назад в 2008 год. Его уже окрестили самым успешным для бюджетной системы за последние 10 лет. Для страны в целом это был год стратегически важных решений со стороны правительства, направленных на улучшение качества жизни россиян, реализацию социально значимых программ. Деятельность правительства задала определенные ориентиры и для субъектов федерации. Большинство российских регионов, в том числе и Волгоградская область, следуя намеченному курсу, также усовершенствовали свою бюджетную политику в сторону усиления ее социальной составляющей.
Мы поставили для себя определенную планку по социальным обязательствам. Да, по сравнению с другими регионами она даже была несколько выше. Соответственно и нагрузка на бюджет была серьезнее. Но мы это планку удержали. Начиная с 2008 года, в Волгоградской области зарплата работникам бюджетной сферы повышалась четыре раза. Даже в декабре 2008 года, когда уже явно чувствовалось влияние кризиса, мы не отказались от повышения фонда зарплаты на 30%. К слову говоря, тот же Краснодарский край повысил его лишь на 20%, большинство других регионов – всего на 10%, а некоторые и вовсе не смогли потянуть такую нагрузку. Несмотря на кризис, мы сохранили все меры социальной поддержки, более того, каждый год они индексировались. В какой-то мере – это и есть положительный результат совместной работы исполнительной и законодательной власти.
– Да, планку удержали, но какой ценой? В последние годы дефицит бюджета достигает предельно допустимого уровня.
– Действительно, если говорить по факту, нам пришлось повысить дефицит бюджета. Но можно сказать и по другому: мы смогли себе это позволить.
Когда в свое время Кудрин создавал стабилизационный фонд, его многие критиковали. Говорили, что целесообразнее средства направлять в экономику. Но у министра был свой резон. Он понимал, что могут наступить тяжелые времена и предпочел подстраховаться и создать своеобразную подушку безопасности. Все мы знаем, что именно благодаря этому, страна сумела выдержать мощный удар кризиса.
Так вот для Волгоградской области такой в некотором роде страховкой в кризисное, а главное в посткризисное время, стала система управления региональным долгом. Точнее та работа по оптимизации регионального долга, которая была проведена в регионе в предыдущие годы. Судите сами, с 2005 по 2009 год нам удалось снизить объем регионального долга по отношению к собственным доходам с 40% до 11,6%. Вот за счет этого мы смогли обеспечить себе тот запас прочности, который позволил нам пойти на увеличение расходов по повышению зарплаты работникам бюджетной сферы и финансированию других социально значимых статей. Мы смогли повысить дефицит бюджета, поскольку у нас была возможность покрывать его за счет поступления доходов и привлечения дополнительных кредитных ресурсов. Проведение политики управляемого бюджетного дефицита предполагает производство общественных благ, имеет социальное значение и находится под влиянием политики.
– Понятно, сохранение бремени расходов объясняется, вроде бы, как вполне благородной целью – поддерживать определенный уровень благосостояния населения. Но очевидно ведь, что до бесконечности раздувать расходы невозможно, нельзя увеличивать дефицит бюджета и объем госдолга.
– Согласен. Так вот реформа, как раз и направлена на то, чтобы сориентировать финансовую политику органов государственной власти, местного самоуправления не на управление расходами, а управление результатами, не наращивать объемы финансирования – а направлять уже имеющиеся ресурсы в перспективные проекты с большей отдачей для людей.
Кроме того, население может и должно самостоятельно позаботиться о собственном материальном благополучии. Здесь уместно напомнить про государственную программу повышения финансовой грамотности, в которой Волгоградская область участвует в качестве пилотной площадки.
Сегодня по данным экспертов, в регионе на счетах в банках общий объем вкладов населения составляет свыше 97 млрд. рублей. Сколько в кубышках дома – неизвестно, но, думаю, тоже немало. Между тем рынок предлагает массу инструментов, с помощью которых можно не только сберегать, но и существенно повышать свой доход. Цель финансового просвещения – научить людей грамотно инвестировать собственные средства, не попадаться на уловки мошенников, распоряжаться деньгами с максимальной для себя выгодой. Государству это тоже выгодно: обеспеченный человек не нуждается в пособиях и льготах, вместо государственной услуги он может воспользоваться частной, платной и т.д.
Проект очень серьезный, рассчитан на три года. Реализуется совместно Министерством финансов РФ и Всемирным банком.
– И последний вопрос: вы стояли у истоков реформирования бюджетно-финансовой системы региона и в некотором роде являетесь инициатором этого процесса. Как вы сегодня оцениваете результат этой работы? Вот та созданная и существующая в настоящее время система управления общественными финансами – она оправдала ожидания?
– Скажу так, система прочна и надежна. Годы кризиса это доказали. Но главное, она жизнеспособна, может развиваться и совершенствоваться. Федеральный закон о развитии местного самоуправления, трехлетний бюджет, областной закон о межбюджетных отношениях, внедрение программно-целевых методов планирования бюджета – это лишь основные вехи той масштабной реформы, которая стартовала в стране в начале 2000 годов. Это, если можно так сказать, тот фундамент, который закладывался в регионе на протяжении последних шести лет для дальнейшей модернизации.
Процесс реформирования продолжается, с каждым годом постепенно спускаясь по вертикали с федерального уровня на региональный, с регионального – на муниципальный. В этом году он спустился еще ниже – на уровень главных распорядителей бюджетных средств. Речь идет о реализации федерального закона о реформировании бюджетной сферы, который вступил в силу с 1 января текущего года. Он является логическим продолжением совершенствования управления общественными финансами, теперь уже непосредственно в системе самих бюджетных учреждений.
Работа предстоит сложная, но интересная. И я желаю своим коллегам, сотрудникам финансовых органов области, муниципальных образований успехов.
